中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》）提出，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，大力實施城市更新，促進城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、文脈賡續(xù)、品質(zhì)提升，打造宜居、韌性、智慧城市?！兑庖姟访鞔_了城市更新行動的總體要求、主要任務(wù)和支撐保障舉措，勾畫出未來實施城市更新行動的“路線圖”。

《意見》提出八項主要任務(wù)要求。這八項任務(wù)既是政府、城投、銀行、建企的責任擔當，也是項目謀劃的方向，資金爭取的指引，也是可能的業(yè)務(wù)機會。

一政策定調(diào)：三大關(guān)鍵詞

1）盤活存量

與棚改時期“拆了重建”的路徑不同，城市更新強調(diào)“不搞大拆大建”，而是聚焦“既有建筑改造”與“低效空間再利用”。包括：

危房整治：D級危房拆除、C級危房加固改造；

老舊廠房、低效商業(yè)、閑置辦公：更新轉(zhuǎn)型為創(chuàng)意園區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地、公服場所；

土地性質(zhì)聯(lián)動調(diào)整：推動文旅、演藝、創(chuàng)投、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)低成本落地。

過去拼的是開發(fā)速度，現(xiàn)在比的是盤活能力。城市更新重點不是推倒重來，而是對老廠房、閑置樓宇、危舊住宅“因材施改”。

想象一下：老工廠變成創(chuàng)意園區(qū)，老寫字樓變成孵化基地，老居民樓加裝電梯變成綠色節(jié)能社區(qū)……這些變化，帶來的不僅是生活體驗的提升，更是土地與資產(chǎn)的“二次增值”。

尤其是主城區(qū)，那些過去被忽視的“老破小”，現(xiàn)在可能就是價值重估的起點。

2）系統(tǒng)優(yōu)化

這次更新不再是“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，而是整個系統(tǒng)的優(yōu)化升級。

這次《意見》的邏輯并不只停留在“房屋本體”，而是構(gòu)建了一個“從點到面、從房屋到城區(qū)”的全鏈條更新體系。將它概括為“自下而上的五級系統(tǒng)更新”：

把生活圈系統(tǒng)完善起來，這意味著什么？意味著“社區(qū)經(jīng)濟”的春天來了。以前我們可能覺得社區(qū)團購、社區(qū)食堂、養(yǎng)老托育是小生意，可等到配套齊全、需求聚合，一旦做成體系，那就是城市日常消費的大入口。

3）項目為王

終還是要靠一個個項目來落地。文件明確了一個新導向：以城市更新項目的“謀劃實施”為抓手，既要補短板，也要促融合。這是在強調(diào)以項目來探索新模式，形成“以點帶面”的方式撬動地方形成可持續(xù)城市更新模式，推動從項目驅(qū)動向機制驅(qū)動轉(zhuǎn)型。

文件強調(diào)要以“城市更新項目謀劃實施”為著力點，推動從政策導向到項目落地的轉(zhuǎn)變，核心包含：

設(shè)施短板補齊：地下管網(wǎng)、排水防澇、綜合管廊等基礎(chǔ)設(shè)施；

功能更新融合：鼓勵文旅、商業(yè)、居住、文化復合型功能區(qū)落地；

歷史街區(qū)保護利用：推動文化資源與現(xiàn)代消費融合；

產(chǎn)業(yè)功能配套：為未來發(fā)展預留創(chuàng)新型業(yè)態(tài)空間。

這就對項目操盤者提出了更高要求——不僅要能搞基礎(chǔ)設(shè)施、做加建改造，還得懂如何把商業(yè)、文化、旅游融合在一個街區(qū)里，打造綜合功能場景，營造一種工作、生活方式。

二錢從哪來？三股力量齊發(fā)力

城市更新這事聽著好，但也繞不開一個老問題：錢從哪來？

財政政策在其中發(fā)揮著“引導、撬動、保障”三重作用。

從郭方明司長的講話來看，財政支持城市更新路徑體現(xiàn)在“三個聚焦”：

首先，聚焦探索新模式，以財政資金引導城市更新體制機制創(chuàng)新。其次，聚焦重點任務(wù)，以財政投入保障關(guān)鍵城市更新工程的實施。第三，聚焦財政金融協(xié)同：推動構(gòu)建可持續(xù)、多元化投融資體系。

從這個三個聚焦看，可以看出更新的錢可以從哪里來？

答案是：財政啟動、金融接力、市場落地，三股力量一起推。

1）財政資金：為模式探索提供試驗田

首先，先由財政“點火”——中央財政以“專項補助 + 中央預算內(nèi)投資 + 國債投入”的方式，起到“點火”作用，重點用于啟動試點、補齊短板。

比如，首批15個城市試點，推動城市在實踐中總結(jié)更新經(jīng)驗和模式。財政引導“補短板”，特別是在地下管網(wǎng)、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施方面精準投入，解決城市運行“看不見”的風險。財政促進“消費導向的更新”，老舊片區(qū)改造不僅關(guān)注居住功能，還注重文化、休閑、旅游等消費場景的植入，帶動內(nèi)需。財政支持“機制建設(shè)”，鼓勵地方在投融資機制、項目審批、儲備等方面探索新制度。

別小看財政投的這筆錢，它相當于給了市場一顆“定心丸”。

其次，財政資金在關(guān)鍵環(huán)節(jié)起到了“壓艙石”作用。

比如，老舊小區(qū)改造共安排1594億元中央補助，直接改善居民生活環(huán)境，是城市更新的重要民生工程。2024年投入4250億元用于燃氣管道更新、防澇設(shè)施等項目，體現(xiàn)出財政“長周期”“大強度”投入特征。稅費優(yōu)惠配套，減免企業(yè)所得稅、土地使用稅、配套費等，有效降低社會資本和企業(yè)的參與門檻。

2）金融補位：政策性銀行助力

緊接著政策性金融來補位。像國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等，將在“風險可控、財務(wù)可持續(xù)”的前提下，為符合條件的更新項目提供低息貸款支持。

特別值得關(guān)注的是，政策已明確鼓勵更多“城市更新專項REITs”“綠色債券”等金融工具參與。意味著，未來城市更新項目的資產(chǎn)證券化（比如城市更新REITs）也有望放開，會是非常重要的融資工具。

3）市場接力：民間資本積極跟進

，是把這盤棋真正下活——靠市場。文件中提到了鼓勵民營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施、公服項目，打通片區(qū)開發(fā)、特許經(jīng)營、PPP合作等路徑，讓社會資本成為主力軍。

鼓勵民營資本、社區(qū)居民參與更新；

推動PPP模式、特許經(jīng)營、片區(qū)開發(fā)等多種市場化路徑；

優(yōu)化土地審批、用途調(diào)整流程，土地用途也將更加靈活，降低民資進入門檻，為各類運營型企業(yè)提供舞臺。

真正能“接住項目”的，是那些具備長周期開發(fā)能力、資源整合能力與產(chǎn)業(yè)導入能力的企業(yè)——平臺型文旅公司、運營型城投公司、復合型開發(fā)商，將成為未來核心主力。

三項目謀劃的方向

《意見》提出八項主要任務(wù)要求。這八項任務(wù)既是政府、城投、銀行、建企的責任擔當，也是項目謀劃的方向，資金爭取的指引，也是可能的業(yè)務(wù)機會。

任務(wù)一：加強既有建筑改造利用

穩(wěn)妥推進危險住房改造，加快拆除改造D級危險住房，通過加固、改建、重建等多種方式，積極穩(wěn)妥實施國有土地上C級危險住房和國有企事業(yè)單位非成套住房改造。

分類分批對存在抗震安全隱患且具備加固價值的城鎮(zhèn)房屋進行抗震加固。

涉及不可移動文物、歷史建筑等保護對象的，按照相關(guān)法律法規(guī)予以維護和使用，“一屋一策”提出改造方案，嚴禁以危險住房名義違法違規(guī)拆除改造歷史文化街區(qū)、傳統(tǒng)村落、文物、歷史建筑。

持續(xù)推進既有居住建筑和公共建筑節(jié)能改造，加強建筑保溫材料管理，鼓勵居民開展城鎮(zhèn)住房室內(nèi)裝修。

加強老舊廠房、低效樓宇、傳統(tǒng)商業(yè)設(shè)施等存量房屋改造利用，推動建筑功能轉(zhuǎn)換和混合利用，根據(jù)建筑主導功能依法依規(guī)合理轉(zhuǎn)換土地用途。

任務(wù)二：推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造

更新改造小區(qū)燃氣等老化管線管道，整治樓棟內(nèi)人行走道、排風煙道、通風井道等，全力消除安全隱患，支持有條件的樓棟加裝電梯。

整治小區(qū)及周邊環(huán)境，完善小區(qū)停車、充電、消防、通信等配套基礎(chǔ)設(shè)施，增設(shè)助餐、家政等公共服務(wù)設(shè)施。

加強老舊小區(qū)改造質(zhì)量安全監(jiān)管，壓實各參建單位責任。結(jié)合改造同步完善小區(qū)長效管理機制，注重引導居民參與和監(jiān)督，共同維護改造成果。

統(tǒng)籌實施老舊小區(qū)、危險住房改造，在挖掘文化遺產(chǎn)價值、保護傳統(tǒng)風貌的基礎(chǔ)上制定綜合性保護、修繕、改造方案，持續(xù)提升老舊小區(qū)居住環(huán)境、設(shè)施條件、服務(wù)功能和文化價值。

任務(wù)三：開展完整社區(qū)建設(shè)

完善社區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施、便民商業(yè)服務(wù)設(shè)施、公共活動場地等，建設(shè)安全健康、設(shè)施完善、管理有序的完整社區(qū)，構(gòu)建城市一刻鐘便民生活圈。

開展城市社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施建設(shè)，因地制宜補齊公共服務(wù)設(shè)施短板，優(yōu)化綜合服務(wù)設(shè)施布局。

引導居民、規(guī)劃師、設(shè)計師等參與社區(qū)建設(shè)。

任務(wù)四：推進老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造

推動老舊街區(qū)功能轉(zhuǎn)換、業(yè)態(tài)升級、活力提升，因地制宜打造一批活力街區(qū)。

改造提升商業(yè)步行街和舊商業(yè)街區(qū)，完善配套設(shè)施，優(yōu)化交通組織，提升公共空間品質(zhì)，豐富商業(yè)業(yè)態(tài)，創(chuàng)新消費場景，推動文旅產(chǎn)業(yè)賦能城市更新。

鼓勵以市場化方式推動老舊廠區(qū)更新改造，加強工業(yè)遺產(chǎn)保護利用，盤活利用閑置低效廠區(qū)、廠房和設(shè)施，植入新業(yè)態(tài)新功能。

積極推進城中村改造，做好歷史文化風貌保護前期工作，不搞大拆大建，“一村一策”采取拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合等方式實施改造，切實消除安全風險隱患，改善居住條件和生活環(huán)境。加快實施群眾改造意愿強烈、城市資金能平衡、征收補償方案成熟的城中村改造項目。

推動老舊火車站與周邊老舊街區(qū)統(tǒng)籌實施更新改造

任務(wù)五：完善城市功能

建立健全多層級、全覆蓋的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，充分利用存量閑置房屋和低效用地，優(yōu)先補齊民生領(lǐng)域公共服務(wù)設(shè)施短板，合理滿足人民群眾生活需求。

積極穩(wěn)步推進“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。完善城市醫(yī)療應(yīng)急服務(wù)體系，加強臨時安置、應(yīng)急物資保障。

推進適老化、適兒化改造，加快公共場所無障礙環(huán)境建設(shè)改造。增加普惠托育服務(wù)供給，發(fā)展兜底性、普惠型、多樣化養(yǎng)老服務(wù)。

因地制宜建設(shè)改造群眾身邊的全民健身場地設(shè)施。

推動消費基礎(chǔ)設(shè)施改造升級。

積極拓展城市公共空間，科學布局新型公共文化空間。

任務(wù)六：加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造

全面排查城市基礎(chǔ)設(shè)施風險隱患。

推進地下空間統(tǒng)籌開發(fā)和綜合利用。加快城市燃氣、供水、排水、污水、供熱等地下管線管網(wǎng)和地下綜合管廊建設(shè)改造，完善建設(shè)運維長效管理制度。

推動城市供水設(shè)施改造提標，加強城市生活污水收集、處理和再生利用及污泥處理處置設(shè)施建設(shè)改造，加快建立污水處理廠網(wǎng)一體建設(shè)運維機制。

統(tǒng)籌城市防洪和內(nèi)澇治理，建立健全城區(qū)水系、排水管網(wǎng)與周邊江河湖海、水庫等聯(lián)排聯(lián)調(diào)運行管理模式，加快排水防澇設(shè)施建設(shè)改造，構(gòu)建完善的城市防洪排澇體系，提升應(yīng)急處置能力。

推動生活垃圾處理設(shè)施改造升級。

加強公共消防設(shè)施建設(shè)，適度超前建設(shè)防災(zāi)工程。

完善城市交通基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展快速干線交通、生活性集散交通和綠色慢行交通。

加快建設(shè)停車設(shè)施。

優(yōu)化城市貨運網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃設(shè)計，健全分級配送設(shè)施體系。

推進新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，深化建筑信息模型（BIM）技術(shù)應(yīng)用，實施城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)。

任務(wù)七：修復城市生態(tài)系統(tǒng)

堅持治山、治水、治城一體推進，建設(shè)連續(xù)完整的城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施體系。

加快修復受損山體和采煤沉陷區(qū)，消除安全隱患。

推進海綿城市建設(shè)，保護修復城市濕地，鞏固城市黑臭水體治理成效，推進城市水土保持和生態(tài)清潔小流域建設(shè)。

加強建設(shè)用地土壤污染風險管控和修復，確保污染地塊安全再利用。

持續(xù)推進城市綠環(huán)綠廊綠楔綠道建設(shè)，提高鄉(xiāng)土植物應(yīng)用水平，保護城市生物多樣性。

增加群眾身邊的社區(qū)公園和口袋公園，推動公園綠地開放共享。

任務(wù)八：保護傳承城市歷史文化

銜接全國文物普查，扎實開展城市文化遺產(chǎn)資源調(diào)查。

落實“老城不能再拆”的要求，全面調(diào)查老城及其歷史文化街區(qū)，摸清城鎮(zhèn)老舊小區(qū)、老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)文化遺產(chǎn)資源底數(shù)，劃定嚴格的保護范圍。開展文化遺產(chǎn)影響評價，建立健全“先調(diào)查后建設(shè)”、“先考古后出讓”的保護前置機制。

加強老舊房屋拆除管理，不隨意拆除具有保護價值的老建筑、古民居，禁止拆真建假。

建立以居民為主體的保護實施機制，推進歷史文化街區(qū)修復和不可移動文物、歷史建筑修繕，探索合理利用文化遺產(chǎn)的方式路徑。

保護具有重要歷史文化價值、體現(xiàn)中華歷史文脈的地名，穩(wěn)妥清理不規(guī)范地名。

加強城市更新重點地區(qū)、重要地段風貌管控，嚴格管理超大體量公共建筑、超高層建筑。

（文章來源于中科國評科技研究院、地下管網(wǎng)）